Lập hiến là gì? So sánh sự khác nhau giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp

Lập hiến là gì?

Lập hiến là việc định ra Hiến pháp. Quyền lập hiến là quyền làm Hiến pháp và sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hoặc làm Hiến pháp mới. Ở Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.

– Thứ nhất từ “lập”: có nghĩa là định ra.

– Thứ hai từ “hiến” có nghĩa là Hiến pháp.

Ở Việt Nam chúng ta, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quyền lập hiến thuộc về nhân dân không có nghĩa là mọi người dân đều tham gia trong quá trình soạn thảo, và làm ra Hiến pháp, trước tiên nhân dân sẽ thông qua quyền của mình, được bầu chọn cơ quan soạn thảo và thông qua hiến pháp. Mà quyền này cơ quan duy nhất được nhân dân trao cho đó là Quốc hội.

Kĩ thuật lập hiến

Lịch sử Lập hiến của nhân loại cho đến nay chủ yếu là lịch sử của các bản Hiến pháp được thể hiện thành văn. Chỉ trừ một số rất ít nước như Anh, Israel, Canada, Hiến pháp không thể hiện trong một văn bản gọi là Hiến pháp. Cách thức thể hiện các quy định thành văn trong một bản Hiến pháp có vai trò trực tiếp đến chất lượng và thực thi Hiến pháp sau khi ban hành.

Thực tiễn Lập hiến của nước ta cũng như các nước trên thế giới chỉ ra rằng: các Hiến pháp thành văn có chất lượng tốt và có khả năng thực thi trong một thời gian tương đối dài thường là các Hiến pháp có kỹ thuật Lập hiến cao trong việc thể hiện nội dung của Hiến pháp. Bởi kỹ thuật Lập hiến là cách thể hiện cơ cấu (cấu trúc), xác định phạm vi những vấn đề cần được điều chỉnh và cách diễn đạt rõ ràng minh bạch, đủ khái quát và cụ thể của một bản Hiến pháp.

Kỹ thuật lập hiến về cơ bản bao gồm 3 yếu tố.

Cơ cấu một bản Hiến pháp như thế nào? Gồm lời nói đầu, các chương, mục, điều, khoản được kết cấu ra sao?

Phạm vi những vấn đề cần phải thể hiện trong Hiến pháp như thế nào? Những vấn đề nào nhất thiết cần phải được quy định trong Hiến pháp và những vấn đề gì để cho Luật điều chỉnh?

Cách diễn đạt nội dung của Hiến pháp sao cho rõ ràng, minh bạch nhưng lại đủ bao quát và cụ thể.

Chủ thể có quyền sửa đổi Hiến pháp

Đây là điểm đầu tiên và cũng là điểm cực kỳ mấu chốt trong quy trình lập hiến nói chung, sửa đổi Hiến pháp nói riêng. Bởi vì đây là vấn đề liên quan đến quan niệm về Hiến pháp. Nếu Hiến pháp được quan niệm là một văn bản của Nhà nước, một hình thức để nhà nước tổ chức bộ máy nhà nước của mình, củng cố sức mạnh của Nhà nước, xác định các mục tiêu của nhà nước thì Hiến pháp do Nhà nước ban hành. Cơ quan nhà nước được trao quyền ban hành, như ở nhà nước ta, được giao cho “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” có quyền ban hành Hiến pháp, Hiến pháp 2013 quy định QH có quyền “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp”.

Ngược lại, nếu quan niệm Hiến pháp là một văn bản của nhân dân thì nó không thể sửa đổi chỉ bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà trước hết quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân: Nhân dân theo quan niệm về Hiến pháp này là chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp. Đúng như một nhà Luật học phương Tây đã viết: “Là một bộ phận của quyền lập hiến, quyền sửa đổi một Hiến pháp sau khi nó đã được chấp nhận và thông qua bởi nhân dân là một quyền nguyên thủy có thể được hành xử bởi nhân dân một cách trực tiếp, hoặc bởi một Hội đồng Lập hiến đặc biệt được ủy quyền sửa đổi Hiến pháp”.

Như vậy, đổi mới quy trình lập hiến ở nước ta trước hết cần đổi mới quan niệm về Hiến pháp trên cơ sở đó, xác định nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp.

So sánh sự khác nhau giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp

Quyền lập hiến là quyền làm Hiến pháp bao gồm có sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hoặc làm Hiến pháp mới. Quyền lập hiến là quyền lực thuộc về nhân dân. Nhân dân trao quyền này cho Quốc hội, thông qua Quốc hội nói lên được ý chí của mình.

Quyền lập pháp là quyền làm luật và sửa đổi luật. Ở Việt Nam chúng ta, quyền lập pháp được giao cho Quốc hội. Có nghĩa là Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp.

Sau đây, chúng ta sẽ đi phận biệt quyền lập hiến và quyền lập pháp:

* Thứ nhất: Về khái niệm

– Quyền lập hiến: là quyền làm Hiến pháp bao gồm có sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hoặc làm Hiến pháp mới. Khi lập ra được Hiến pháp, trên cơ sở của Hiến pháp quyền lập pháp mới được thực hiện.

– Quyền lập pháp: là quyền làm luật, xây dựng luật và ban hành những văn bản luật được áp dụng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.

* Thứ hai: Về chủ thể

Theo quy định tại Điều 69 Hiến pháp năm 2013:

“Điều 69.

Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”

Từ đó ta có thể hiểu:

– Quyền lập hiến: Thực chất quyền lập hiến là quyền thuộc về nhân dân. Theo Điều 69, Điều 70 Hiến pháp năm 2013 thì quyền lập hiến thuộc về Quốc hội, nhân dân trao quyền cho Quốc hội và thông qua Quốc hội thể hiện ý chí của mình, thực chất thì chủ thể của quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân. Nếu quy định cơ quan lập hiến thuộc về Quốc hội thì đã mặc nhiên coi Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, đứng trên cả Hiến pháp, khi đó Quốc hội vi hiến thì cơ quan nào sẽ đứng ra đảm bảo?. Hiến pháp là đạo luật tối cao của nhà nước nó có vai trò rât quan trọng trong việc điều hành, tổ chức bộ máy nhà nước nên nhân dân “ủy quyền” cho một trong những cơ quan nhà nước đại diện cho ý chí của người dân có thể là “Quốc hội” lập hiến.

– Quyền lập pháp: Theo Điều 69, Điều 70 Hiến pháp năm 2013 thì quyền lập pháp thuộc về Quốc hội: Theo quy định tại Điều 70 Hiến pháp và Điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội thì “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp”. Quyền lập pháp là thẩm quyền ban hành các quy phạm luật được thực hiện bằng các quyết định về luật của Quốc hội và uỷ quyền của Quốc hội cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh. Các luật (pháp lệnh, nghị quyết) phải được xây dựng và ban hành theo quy trình lập pháp được quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và một số văn bản pháp luật khác có liên quan.

Nhìn chung ta có thể thấy, quyền lập pháp và lập hiến đều do Quốc hội thực hiện quyền

– Quốc hội lập hiến là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra (hoặc được đề cử) chỉ thực hiện chức năng lập hiến (làm hiến pháp và sửa đổi hiến pháp). Quốc hội lập hiến có nhiệm vụ duy nhất là lập hiến, do đó cơ quan này sẽ tự giải tán sau khi nhiệm vụ lập hiến được hoàn thành.

Quốc hội lập pháp (hay Nghị viện) cũng là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra, nhưng có chức năng cơ bản là lập pháp (làm luật và sửa đổi luật). Quốc hội có thể chỉ bao gồm 1 viện (Quốc hội một viện) hoặc 2 viện (Hạ Nghị viện và Thượng Nghị viện), được bầu theo nhiệm kỳ, thường là 3 hoặc 5 năm.

Như vậy, mặc dù Quốc hội lập hiến và Quốc hội lập pháp đều là những cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân bầu ra, nhưng hai cơ quan này có những điểm khác nhau rất cơ bản: Quốc hội lập hiến là cơ quan có chức năng lập hiến, còn Quốc hội lập pháp là cơ quan thực hiện chức năng lập pháp; Quốc hội lập hiến chỉ là cơ quan lâm thời, trong khi Quốc hội lập pháp là cơ quan hoạt động thường xuyên.

* Thứ ba, về quy trình thực hiện

– Quyền lập hiến:

Trước tiên được hiểu quyền lập hiến thuộc về nhân dân nhưng không có nghĩa là mọi người dân đều tham gia trong quá trình soạn thảo, và làm ra Hiến pháp. Lập pháp là một công việc đòi hỏi sự phức tạp và chuyên môn hóa cao, chính vì thế nó phải đòi hỏi một tổ chức đại diện cho ý chí của nhân dân đứng ra đảm nhiệm, những người đại diện này phải là những người do nhân dân tin tưởng, thường là những cử tri hay nghị sỹ được sàng lọc, lắng nghe, thấu hiểu tâm tư nguyện vọng thực sự của người dân chính vì thế quyền lập hiến của nhân dân trước tiên phải là quyền được bầu chọn cơ quan đứng ra soạn thảo và thông qua hiến pháp. Cơ quan đó là cơ quan tối cao của nhà nước có thể là Quốc hội như của nước Việt Nam chúng ta, hoặc là một cơ quan lập hiến theo một mô hình nào đó phù hợp với hoàn cảnh của mỗi nước, nhưng cơ quan đó nhất thiết phải đại diện cho toàn thể nhân dân.

Nhưng để thực sự quyền lập hiến thuộc về nhân dân thì nó phải thể hiện thông qua quyền phúc quyết hiến pháp (tức là quyền bỏ phiếu thông qua hiến pháp bằng hình thức trưng cầu dân ý). Trưng cầu dân ý là một chế định của nền dân chủ trực tiếp. Nhưng mức độ dân chủ của chế định này phụ thuộc hoàn toàn vào chế độ chính trị của từng nước.

Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 quy định cơ quan có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân là Quốc hội; cơ quan tổ chức việc trưng cầu ý dân là Ủy ban thường vụ Quốc hội và quy định hình thức thể hiện của việc trưng cầu là biểu quyết. Như vậy quyền phúc quyết là quyền rất quan trọng, quyền phúc quyết Hiến pháp thể hiện toàn thể nhân dân là chủ của bản Hiến pháp, lập ra hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, mọi tổ chức chính trị xã hội, mọi cơ quan nhà nước đều phải hoạt động trong khuân khổ Hiến pháp, không có một cơ quan nào cao hơn Hiến pháp, các đảng phái chính trị phải hoạt động trong khuân khổ của Hiến pháp, thông qua Hiến pháp để cụ thể hóa đường lối, chính sách của mình, tóm lại không có một đảng phái chính trị nào đứng trên Hiến pháp.

– Quyền lập pháp

Quy trình xây dựng một đạo luật bao gồm rất nhiều giai đoạn khác nhau từ việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo; thẩm tra; Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến; lấy ý kiến nhân dân, ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật; thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua cho đến khi chủ tịch nước công bố luật. Tuy nhiên, có thể chia quy trình này ra làm các giai đoạn chủ yếu như sau:

+ Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;

+ Soạn thảo dự án luật;

+ Thẩm tra dự án luật;

+ Xem xét, thông qua luật;

+ Công bố luật.

Về mặt nội dung, hoạt động lập pháp là hoạt động bao gồm nhiều giai đoạn mang tính liên tục, kế tiếp nhau từ việc nhìn nhận thực tế và phát hiện ra nhu cầu trong các quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật đến việc soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến, thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua các dự án luật, công bố luật theo một trình tự, thủ tục được xác định. Ở mỗi giai đoạn nêu trên lại có nhiều thủ tục, hoạt động khác nhau với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau.

* Thứ tư, kết quả cuối cùng hay sản phẩm được tạo ra

– Quyền lập hiến: Hiến pháp – Hiến pháp là cơ sở để xây dựng các ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, được cụ thể hóa, chi tiết hóa bằng các văn bản pháp quy.

– Quyền lập pháp: Các đạo luật bao gồm tất cả các luật.

Thực trạng quy trình lập hiến ở Việt Nam

Quy trình lập hiến là thủ tục, trình tự mà theo đó, những cơ quan, tổ chức có trách nhiệm thực hiện hoạt động lập hiến và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tuân theo trong quá trình tiến hành hoạt động lập hiến.

Hoạt động lập hiến có thể nói là một trong những hoạt động chính trị – pháp lý trọng đại nhất của một quốc gia. Do vậy, quy trình lập hiến cũng có thể coi là một trong những quy trình hoạt động có tính chính trị- pháp lý quan trọng nhất của một quốc gia. Theo suy luận thông thường thì quy trình này phải được đặc biệt quan tâm xây dựng, hoàn thiện. Thế nhưng, cũng bởi quy trình lập hiến quá quan trọng, dẫn đến quá “nhạy cảm” nên dường như công tác xây dựng pháp luật cũng như công tác nghiên cứu khoa học còn né tránh, tạo ra một “mảng trống” trong pháp luật cũng như nghiên cứu khoa học pháp lý ở Việt Nam.

Nhận thức chưa đầy đủ về quy trình lập hiến làm cho trong nghiên cứu khoa học pháp lý cũng như trong thực tiễn xây dựng và thi hành pháp luật, đôi khi có sự lẫn lộn, đồng nhất quy trình lập hiến với quy trình lập pháp, hoặc lấy quy trình lập pháp thay thế cho quy trình lập hiến. Mặc dù về bản chất, hai quy trình này rất khác nhau (cả về chủ thể, đối tượng,  thủ tục…)

Nhìn chung, quy định về quy trình lập hiến ở nước ta còn rất đơn giản, chưa toàn diện và cụ thể. Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp, các văn bản dưới Hiến pháp, kể cả các văn bản của Đảng, chúng ta thấy còn nhiều vấn đề rất cơ bản và quan trọng cần được quy định bổ sung hoặc phải được cụ thể hoá, như: phạm vi chủ thể tham gia hoạt động lập hiến? nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi chủ thể? trình tự, thủ tục cụ thể của quy trình lập hiến?…

Do điều kiện quy trình lập hiến được quy định chưa đủ cụ thể nên trong thực tiễn, việc thực hiện trong mỗi lần sửa đổi Hiến pháp cũng khác nhau, sáng tạo theo điều kiện cụ thể.

Qua thực tiễn lập hiến trên 55 năm (nếu tính từ khi xây dựng Hiến pháp năm 1946 đến lần sửa Hiến pháp năm 1992 vừa qua (2001)), với 7 lần tiến hành hoạt động lập hiến (ban hành các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và 3 lần sửa đổi Hiến pháp khác (năm 1988, 1989, 2001), có thể nêu ra một số nét về quy trình lập hiến và việc thực hiện quy trình lập hiến ở nước ta như sau:

Thứ nhất, về thời điểm sửa đổi Hiến pháp

Hiến pháp nhiều nước quy định việc giới hạn quyền lập hiến theo bối cảnh. Trong một thời gian nhất định sau khi được thông qua, Hiến pháp không được sửa đổi. Ví dụ như, Hiến pháp Hy Lạp năm 1975, Hiến pháp Bồ Đào Nha năm 1976, Hiến pháp Braxin năm 1988 quy định việc trong vòng 5 năm sau khi được thông qua, không được sửa đổi Hiến pháp. Hiến pháp Braxin, Bêlarút, Moldova, Exônia, Rumany cấm sửa đổi, bổ sung Hiến pháp trong thời gian ban bố tình trạng khẩn cấp, tình trạng đặc biệt và thiết quân luật.

Ở nước ta không có quy định về giới hạn quyền lập hiến theo bối cảnh nhưng nhìn chung, hầu hết các Hiến pháp được ban hành hoặc sửa đổi vào những thời điểm lịch sử có tính bước ngoặt của Cách mạng Việt Nam, như: Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, cũng có những thời điểm dường như chưa “chín muồi”, làm cho việc sửa đổi Hiến pháp có vẻ “khiên cưỡng”. Việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vừa qua là một ví dụ.

Thứ hai, về chủ thể sáng quyền lập hiến

Ở nhiều nước, phạm vi chủ thể sáng quyền lập hiến có thể trùng với các chủ thể sáng quyền lập pháp nhưng cũng có thể không trùng, mà thường là hẹp hơn (ví dụ, ở Bồ Đào Nha, đại biểu Quốc hội và Chính phủ cùng có sáng quyền lập pháp, nhưng chỉ đại biểu Quốc hội mới có sáng quyền lập hiến). Hầu hết các nước trên thế giới đều ghi nhận quyền kiến nghị sửa đổi Hiến pháp thuộc về các nghị sĩ nhưng phải do một nhóm đại biểu Quốc hội đưa ra (như ở Thái Lan là 1/5 tổng số đại biểu; ở Nga là 1/5, ở Công-gô là 1/3 và ở Phi-líp-pin là 3/4). Ở một số nhà nước liên bang, các chủ thể hợp thành liên bang cũng có quyền lập hiến (như ở Mỹ, Mê-xi-cô và ở Nga). Ở một số nước, cử tri cũng có thể là chủ thể sáng quyền lập hiến, nếu đạt được một số lượng cử tri nhất định (như ở Áo, Thuỵ Sỹ đòi hỏi phải có chữ ký của 100 nghìn cử tri, ở Italia- 500 nghìn, Phi-líp-pin- 20% số lượng cử tri được đăng ký).

Ở nước ta, các hiến pháp đều quy định về chủ thể sáng quyền lập pháp. Thế nhưng, trong tất cả các hiến pháp và các văn bản pháp luật khác không có một quy định nào về sáng quyền lập hiến và chủ thể sáng quyền lập hiến. Trong thực tiễn, có khi người đưa đề nghị lập hiến ra Quốc hội là các cơ quan của Quốc hội, có khi là Chính phủ và, có khi lại là Đảng Cộng sản Việt Nam… Nhưng, nếu đặt câu hỏi: ai là người có quyền sáng kiến lập hiến? thì dường như chưa thể có câu trả lời chính xác…

Thứ ba, về việc quyết định sửa đổi Hiến pháp

Mặc dù các hiến pháp đều thống nhất quy định: “Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” nhưng việc hiện quy định này không thống nhất. Trong thời gian qua, thông thường Quốc hội tiến hành biểu quyết riêng về việc có tiến hành sửa đổi Hiến pháp hay không, có Nghị quyết về vấn đề này rồi sau đó mới tiến hành các hoạt động lập hiến khác (ví dụ như: khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp năm 1946 để ban hành Hiến pháp năm 1959, Quốc hội phải tiến hành thảo luận và ra một Nghị quyết riêng, khẳng định rõ việc Quốc hội tán thành việc sửa đổi Hiến pháp và cử ra Ban sửa đổi Hiến pháp hay khi sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980 thì trước khi tiến hành, Quốc hội thảo luận và ban hành một Nghị quyết riêng quyết định tiến hành việc sửa đổi, sau đó mới tiến hành các bước sửa đổi. Thế nhưng, trong lần sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vừa qua (2001), Quốc hội đã không tiến hành thảo luận, xem xét riêng về việc có tiến hành sửa đổi Hiến pháp mà đơn giản là chỉ tiến hành biểu quyết thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (mà dự án Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp là một nội dung trong đó). Như vậy, việc sửa đổi Hiến pháp đã được quyết định bằng quy trình lập pháp thông thường (như đối với việc sửa đổi hay ban hành mới các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh hay nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội).

Thứ tư, về cơ quan dự thảo Hiến pháp

Mỗi lần tiến hành xây dựng hay sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội đều bầu ra một cơ quan để giúp Quốc hội thực hiện việc này. Mặc dù cơ quan này có chức năng, nhiệm vụ đặc biệt quan trọng nhưng cho đến nay vẫn chưa có quy định gì về việc tổ chức, chức năng. Qua thực tiễn tổ chức và hoạt động của  cơ quan này trong thời gian qua, có một số vấn đề đặt ra sau đây:

Về tên gọi

Có thể kể ra các tên gọi mà cơ quan này được đặt qua mỗi lần tiến hành hoạt động lập hiến, như: Uỷ ban dự thảo Hiến pháp (Hiến pháp năm 1946); Ban sửa đổi Hiến pháp (Hiến pháp năm 1959); Uỷ ban dự thảo Hiến pháp (Hiến pháp năm 1980); Uỷ ban sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp (Hiến pháp năm 1980 sửa đổi); Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp (Hiến pháp năm 1992); Uỷ ban sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 (Hiến pháp năm 1992 sửa đổi). Như vậy, mỗi lần sửa đổi Hiến pháp, tên gọi của cơ quan này lại được đặt khác nhau, không thống nhất, mặc dù chức năng, nhiệm vụ về cơ bản là như nhau.

Về thành phần

Số lượng thành viên của cơ quan này thường dao động trong khoảng từ 20 đến 30 thành viên. Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là thành phần của cơ quan này. Qua xem xét, ta thấy một xu hướng là: nếu Uỷ ban dự thảo Hiến pháp năm 1946 được tổ chức với thành phần rộng rãi, thu hút được đại diện của nhiều đảng phái, nhiều tầng lớp xã hội và đặc biệt là giới trí thức yêu nước, các chuyên gia pháp lý uyên bác tham gia thì thành phần các cơ quan được tổ chức về sau này, nhất là từ khi dự thảo Hiến pháp năm 1980 trở lại đây dường như có xu hướng “xơ cứng” hơn, hầu như chỉ hẹp trong phạm vi đại diện của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng và một số (rất hạn chế) tổ chức chính trị – xã hội. Các thành viên là đại diện các cơ quan này tham gia Uỷ ban chủ yếu với tư cách là đại diện thẩm quyền của cơ quan, tổ chức mình chứ chưa phải là các chuyên gia, các nhà chính trị tham gia hoạch định chính sách quốc gia nên hoạt động của Uỷ ban này dễ bị “hành chính hoá”.

Đồng thời, cũng bởi thành phần các Uỷ ban này hầu như chỉ gồm các cán bộ của Đảng, các công chức cấp cao của Nhà nước, không có đại diện rộng rãi của các tầng lớp xã hội cho nên, dù thế nào đi nữa, những ý kiến của họ khó có thể phản ánh được tâm tư, nguyện vọng của đông đảo các tầng lớp nhân dân trong xã hội – những người không có cơ hội được tham gia hoặc có đại diện tham gia vào Uỷ ban này. Bài học quý báu về dân chủ, về đại đoàn kết, về chủ quyền nhân dân trong hoạt động lập hiến mà Chủ tịch Hồ Chí Minh bằng hoạt động thực tiễn đã nêu lên qua việc xây dựng Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 dường như chưa được phát huy.

Về nhiệm vụ và quyền hạn

Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan soạn thảo Hiến pháp chưa được pháp luật quy định, chủ yếu được xác định trong các nghị quyết cá biệt của Quốc hội về việc thành lập cơ quan này. Các quy định này chưa đầy đủ và rất chung chung. Do vậy, trên thực tế, việc xác định và phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa cơ quan này với các cơ quan khác là không rõ. Ví dụ, cùng một việc là tổ chức lấy ý kiến nhân dân nhưng có khi là do cơ quan thường trực của Quốc hội (Ban thường trực hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Nhà nước) tổ chức nhưng cũng có khi lại do chính cơ quan soạn thảo Hiến pháp tổ chức. Ngay trong lần sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vừa qua, mối quan hệ làm việc giữa Uỷ ban này và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cũng là vấn đề gây tranh luận ngay từ phiên họp đầu tiên của Uỷ ban.

Thứ năm, về nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan của Quốc hội

Các cơ quan của Quốc hội (như: Ban thường trực Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và các Hội đồng, Uỷ ban chuyên môn của Quốc hội) là những cơ quan đóng vai trò quan trọng trong hoạt động của Quốc hội. Thế nhưng, trong tất cả các hoạt động lập hiến của Quốc hội, trừ Uỷ ban thường vụ Quốc hội (hoặc Ban thường trực Quốc hội, Hội đồng Nhà nước trước đó) có tham gia vào quy trình lập hiến; còn, các cơ quan khác của Quốc hội hầu như không có vai trò gì trong quy trình lập hiến, nếu không kể việc có một số thành viên được đại diện bầu vào Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp. Theo tôi, đây cũng là vấn đề cần được rút kinh nghiệm về mặt quy định và tổ chức thực hiện để sử dụng và phát huy có hiệu quả hơn nữa các cơ quan của Quốc hội trong hoạt động lập hiến.

Thứ sáu, về việc lấy ý kiến nhân dân

Theo tôi, Hiến pháp năm 1946 là Hiến pháp đề cao nhất vai trò của nhân dân trong quy trình lập hiến; theo đó, nhân dân có quyền “phúc quyết” Hiến pháp[8]. Tuy nhiên, rất tiếc là các Hiến pháp về sau đã không kế thừa được quy định rất tiến bộ, dân chủ này, mặc dù vẫn để ngỏ khả năng Quốc hội “quyết định việc trưng cầu dân ý”. Trên thực tế, chúng ta chưa bao giờ tổ chức được việc trưng cầu ý dân về bất cứ một vấn đề nào, trong đó có việc trưng cầu dân ý về Hiến pháp.

Trong thực tiễn lập hiến, trừ Hiến pháp năm 1946 và hai lần sửa đổi Hiến pháp năm 1980 là không tổ chức được việc lấy ý kiến nhân dân, còn các lần sửa đổi Hiến pháp khác đều tổ chức việc lấy ý kiến nhân dân. Hiến pháp năm 1946 không tổ chức được việc lấy ý kiến nhân dân là do hoàn cảnh chiến tranh lúc bấy giờ. Hai lần sửa đổi Hiến pháp năm 1980 không được công bố rộng rãi để lấy ý kiến nhân dân, chỉ tổ chức việc lấy ý kiến hẹp trong nội bộ một số cơ quan, tổ chức có lẽ bởi nhận thức cho rằng phạm vi vấn đề sửa đổi hẹp, số điều sửa không nhiều. Tuy nhiên, tôi cho rằng nhận thức này chưa hẳn đã phù hợp, bởi nội dung những vấn đề được sửa đổi trong hai lần này, nhất là nội dung sửa đổi trong lần thứ hai (về quyền ứng cử vào Quốc hội, tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân…) là những vấn đề liên quan mật thiết đến quyền làm chủ của nhân dân, rất cần đưa ra công bố rộng rãi lấy ý kiến nhân dân.

Qua các lần tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Hiến pháp, có một số vấn đề nổi lên cần được xem xét thêm như sau:

Về phạm vi vấn đề lấy ý kiến

Trong mỗi lần tiến hành hoạt động lập hiến, phạm vi các vấn đề được đưa ra lấy ý kiến nhân dân có mức độ rộng – hẹp khác nhau. Có những trường hợp như Dự thảo Hiến pháp năm 1959 được công bố cho nhân dân thảo luận, góp ý về tất cả mọi vấn đề của Hiến pháp. Nhưng có những trường hợp (như lần xây dựng Hiến pháp năm 1980) lại có văn bản hạn chế một số loại ý kiến không nêu trên các phương tiện thông tin đại chúng – diễn đàn thảo luận, đóng góp ý kiến rộng rãi, quan trọng nhất của nhân dân hay đến Dự thảo Nghị quyết sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992 vừa qua lại khoanh phạm vi thảo luận, góp ý vào một số nội dung đã được xác định theo bản “Dự kiến nội dung nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992” của Uỷ ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Những sự hạn chế này, bên cạnh ý nghĩa tích cực là góp phần định hướng việc thảo luận của nhân dân vào những vấn đề trọng tâm của việc sửa đổi Hiến pháp nhưng đồng thời lại “trói buộc” quyền góp ý (lẽ ra không giới hạn) vào bất cứ vấn đề nào cần sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp từ phía nhân dân.

Về thời gian lấy ý kiến

Thời gian mỗi đợt lấy ý kiến nhân dân về Hiến pháp cũng rất khác nhau. Xem lại thời gian dành cho việc lấy kiến nhân dân, ta thấy, nếu dự thảo Hiến pháp năm 1959 dành tới khoảng 4 tháng để nhân dân thảo luận, góp ý kiến thì đến Hiến pháp năm 1980, thời gian này là 4 tháng (trong đó 1,5 tháng lấy ý kiến trong nội bộ các cơ quan, tổ chức còn thời gian công bố rộng rãi lấy ý kiến nhân dân chỉ còn là 2,5 tháng), đến Hiến pháp năm 1992 thì thời gian này khoảng 2 tháng, đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) thì chỉ còn 1,5 tháng. Như vậy là, mặc dù chủ trương chung của chúng ta rất đúng đắn là tạo điều kiện để nhân dân phát huy dân chủ, tham gia ý kiến xây dựng Nhà nước, xây dựng pháp luật nhưng trong tổ chức thực hiện thì lại có tình trạng: càng về sau này, thời gian dành để nhân dân thảo luận, góp ý xây dựng Hiến pháp càng bị rút ngắn đi.

Dẫu còn những hạn chế như vậy, nhưng vẫn có thể nói rằng: sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến ngày càng rộng rãi, ngày càng tăng tính chủ động tích cực và tăng dần hiệu quả.

Thứ bảy, về vai trò của Đảng

Nghiên cứu lịch sử lập hiến 55 năm qua của nước ta, chúng ta có thể khẳng định rằng: Đảng Cộng sản đã đóng vai trò cực kỳ quan trọng, nếu không nói là quan trọng nhất trong hoạt động lập hiến. Mọi giai đoạn trong quy trình lập hiến và mọi hoạt động lập hiến cụ thể đều có sự tham gia của Đảng, hoặc là trực tiếp, hoặc là gián tiếp. Trong đó, vai trò quan trọng nhất của Đảng là sự lãnh đạo, chỉ đạo để quy trình và hoạt động lập hiến luôn giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa, tránh mọi diễn biến theo chiều hướng khác. Sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến thường xuyên được điều chỉnh phù hợp theo bối cảnh lịch sử. Và, có thể nói: sự lãnh đạo đúng đắn của Đảng là một trong những nhân tố quan trọng nhất quyết định hiệu quả công tác lập hiến của Nhà nước ta trong thời gian qua.

Tuy nhiên, do vai trò của Đảng trong hoạt động lập hiến chưa được xác định rõ nên trong quá trình lãnh đạo hoạt động lập hiến không khỏi xảy ra tình trạng: có lúc một số cấp uỷ Đảng “lấn sân”, bao biện, làm thay những hoạt động tác nghiệp cụ thể của cơ quan nhà nước, cơ quan nhà nước có trách nhiệm thì lại dựa dẫm, đùn đẩy công việc và trách nhiệm sang các cấp uỷ Đảng. Đây là một hạn chế mà trong quá trình đổi mới sự lãnh đạo của Đảng cần phải được khắc phục.

Qua những đánh giá trên, có thể tóm lại là: mặc dù các quy định của pháp luật về quy trình lập hiến ở nước ta còn rất thiếu và chưa cụ thể nhưng trong thực tiễn, hoạt động lập hiến vẫn diễn ra rất phong phú. Tuy nhiên, cũng qua xem xét lại các khâu của quy trình lập hiến được thực hiện trong thực tiễn, ta thấy còn rất nhiều hạn chế, vướng mắc cần phải tiếp tục được tháo gỡ, giải quyết để bảo đảm cho hoạt động lập hiến đi vào nề nếp, đáp ứng được những yêu cầu mà công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền đang đặt ra.

Yêu cầu khách quan của việc tiếp tục hoàn thiện quy trình lập hiến

Việc hoàn thiện quy trình lập hiến cho đến nay hầu như chưa được quan tâm. Vì vậy, nếu như quy trình lập pháp từng bước được hoàn thiện (qua Quy chế Ban hành luật, pháp lệnh năm 1988, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001) thì quy trình lập hiến dường như bị lãng quên.

Theo tôi, việc nghiên cứu, tiếp tục hoàn thiện quy trình lập hiến ở nước ta là vấn đề cần thiết và phải đưa vào chương trình nghị sự của Quốc hội trong thời gian tới. Bởi lẽ:

Thứ nhất, lập hiến là một trong những chức năng và lĩnh vực hoạt động quan trọng nhất của Quốc hội Việt Nam. Mặc dù chức năng này không thường xuyên được thực hiện (như chức năng lập pháp hay chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước) nhưng lại có vai trò cực kỳ quan trọng trong đời sống chính trị và có tác động sâu rộng tới mọi lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Việc thực hiện chức năng này đòi hỏi có một quy trình hoạt động thật toàn diện, khoa học và cụ thể, phù hợp với những thay đổi của đất nước. Trong khi đó, quy trình lập hiến của chúng ta hiện nay vừa không toàn diện, không đầy đủ lại vừa không đủ cụ thể để thực hiện, gây ra những khó khăn trong thực tiễn.

Thứ hai, yêu cầu tiếp tục hoàn thiện quy trình lập hiến ở nước ta còn xuất phát từ những đòi hỏi của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, như:

– Bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp

Điều 146 của Hiến pháp năm 1992 đã xác định: “Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất”. Như vậy, Hiến pháp đã khẳng định vị trí tối cao của mình trong hệ thống pháp luật. Trong điều kiện chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa thì vai trò tối cao này của Hiến pháp càng cần được tiếp tục khẳng định và đề cao.

Để bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp, quy trình lập hiến không thể “lẫn lộn” với quy trình lập pháp hay có thể lấy quy trình lập pháp thay thế cho quy trình lập hiến như hiện nay. Quy trình lập hiến phải được hoàn thiện một cách phù hợp với vị thế cao cả, thiêng liêng của Hiến pháp và đồng thời cũng phải góp phần để bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp trong nhà nước pháp quyền.

– Đề cao vai trò của nhân dân, bảo đảm phát huy dân chủ của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật

Chưa khi nào, vai trò của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật cũng như vấn đề bảo đảm phát huy dân chủ của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật lại được nói đến nhiều và được đề cao như hiện nay. Có lẽ, đây là kết quả và sự thể hiện của yếu tố nhà nước pháp quyền đã và đang đi vào cuộc sống. Bởi lẽ, một trong những yêu cầu quan trọng của nhà nước pháp quyền là phải đề cao vai trò của nhân dân, bảo đảm phát huy dân chủ của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật, trong đó có Hiến pháp.

Nhìn lại quy trình lập hiến cũng như việc tổ chức thực hiện quy trình lập hiến trong những năm qua, phải thẳng thắn thừa nhận rằng: mặc dù về mặt quan điểm, đã có nhiều cố gắng trong việc bảo đảm dân chủ, đề cao vai trò của nhân dân trong hoạt động lập hiến nhưng trong thực tiễn, tính thực chất và hiệu quả còn chưa được như mong muốn.

– Yêu cầu mọi hoạt động của bộ máy nhà nước, trong đó có hoạt động lập hiến phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật và phải tuân thủ pháp luật một cách triệt để

Có một nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền mà chúng ta phải tuân theo, đó là nguyên tắc Nhà nước và công chức nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Có nghĩa là, mọi hoạt động của bộ máy nhà nước, trong đó có hoạt động lập hiến phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật và phải tuân thủ pháp luật một cách triệt để. Trong điều kiện pháp luật quy định về quy trình lập hiến còn rất đơn giản, mới chỉ dừng ở những vấn đề nguyên tắc thì hoạt động lập hiến, dẫu có những “sáng tạo” trong thực tiễn thì vẫn phải tuân thủ đúng những nguyên tắc đó. Những “sáng tạo” này có thể được chấp nhận trong quá khứ nhưng trong nhà nước pháp quyền thì không thể chấp nhận. Mọi hoạt động lập hiến phải theo quy định của pháp luật.

Thứ ba, mặc dù Hiến pháp năm 1992 vừa được sửa đổi (2001) nhưng còn không ít những điều khoản và quy định khác của Hiến pháp đã và đang còn có nhiều ý kiến cho rằng cần phải được tiếp tục sửa đổi để đáp ứng yêu cầu thực tế hiện nay đã khác rất nhiều so với thời điểm được ban hành năm 1992, nhất là đối với các quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Ngay trong quá trình chuẩn bị sửa đổi Hiến pháp, không ít luật gia, nhà khoa học và những người làm công tác thực tiễn cho rằng, cần sửa đổi một cách toàn diện Hiến pháp năm 1992, chứ không chỉ bó hẹp trong những vấn đề đã được sửa đổi. Như vậy, việc sửa đổi Hiến pháp chắc sẽ lại được đặt ra trong thời gian không xa nên chúng ta cũng cần phải tính đến, trong đó có việc chuẩn bị quy trình lập hiến hoàn thiện hơn cho lần sửa đổi này.

********************